一、引言：
近日国务院提出“选择部分有条件的地区试点将本地区闲置的住房公积金部分用于经济适用房等建设”，这点在2009政府工作报告也得到确认。住房和城乡建设部有关人士向媒体记者表示正在研究相关配套细则。这对自1999年以来体系架构和功能已经基本稳定多年不变的住房公积金制度来说，可能是一个重新巨变的开始。
本文从回顾住房公积金的发展历史开始，提供分析问题的背景，接着指出当前住房公积金在发展中所面临的突出问题与挑战，最后提出笔者对解决问题的见解。
二、住房公积金的发展历史回顾
中国的住房公积金制度，是1990年代初期中国住房制度由计划体制主导以市场体制主导的演变过程中，在借鉴新加坡中央公积金制度基础上，所产生的自主原发住房金融制度创新（万曾炜，2006）。
1978年以后中国开始住房制度改革。其中1979-1985年为试点售房阶段，1986-1990进行了提租补贴和以租促售的改革。但由于政治和财政上的种种约束，1989-1990年期间全国房改陷入停滞。这期间中央政府不再主动作为创新制度的供给者而出现，而是鼓励地方政府发挥主观能动性和创造性来进行政策创新。上海市政府在总结上一阶段房改失败的主要教训时候，有关决策者认识到，没有为居民提供匹配的住房财力资源就匆忙出售公房或推出租金改革，都是难以获得成功的。上海1991年2月的房改方案抓住了如何解决住房消费资金稳定和长期的来源这一难题，借鉴新加坡的经验而推出住房公积金制度，很快就在全国流行起来，并为中央政府所吸纳，成为全国性政策。这就是住房公积金产生的历史背景。
住房公积金在中国的出现不是偶然的。住房是一项投资额大且回收期长的项目，住房购买者难以一次性支付所有交易金额，需要有一种使负债期限延长的新的住房金融机制支撑。住房公积金模式具有资金来源稳定、数额大、期限长等特征，能够有效地避免负债期限短难题（应红，2006）。因此，自从1991年上海试点住房公积金制度以来，住房公积金制度逐步推广到全国，成为国家住房金融的重要内容之一，并为商业住房贷款的起步积累了经验。
随着住房公积金积累规模及增值收益的增长，住房公积金的增值收益越来越成为中国住房保障资金尤其是廉租房建设资金的重要来源之一。2007年末住房公积金为廉租住房补充资金总额为130.03亿元，余额为51.03亿元，累计向同级财政上缴城市廉租住房建设补充资金79亿元。
回顾近20年的发展历史中，住房公积金对中国住房体制市场化改革发挥了十分积极的推动作用，对提高中国城市居民住房改善乃至中国住房保障事业都贡献很大。同时，住房体制和整体经济改革的深入开展又促进了住房公积金制度的改进与完善。
三、住房公积金当前发展中所存在的突出问题与挑战
不可否认，住房公积金制度在近年来也受到不少质疑，在深入发展中暴露出很多问题，面临社会经济新形势的严峻挑战。突出的有以下几点：
1．定位问题
从住房公积金的定位来说，设立当初是有归集住房资金、强制性养成居民进行住房储蓄用于住房消费、推进住房制度改革的重要出发点，但目前城镇住房的市场化改革已经基本完成，不再有这些需要，那么公积金的发展和定位应该何在，则可能需要重新思考。
住房公积金制度所服务的目标客户是谁，对于这个问题，现有政策法规中都没有给出一个明确的答案。在1994年《建立住房公积金制度的暂行规定》中提到实施住房公积金是为了提高职工解决自住住房能力。1999年《住房公积金管理条例》提到的是维护住房公积金所有者的合法权益，提高城镇居民的居住水平。但这里的职工或居民是一个模糊的概念。个人可支配收入是影响住房消费的一个非常重要因素。从收入视角看，不同企业职工(或居民)收入不同。对于中高收入职工，其住房可支付能力较高，而对于低收入职工，可支付能力低。住房问题主要来源于广大中、低收入职工。如果目标定位不明确，现有的“低贷低存”原则加上“低息和免税”等优惠措施，更有助于中高收入居民，其结果并不能有效促进住房问题的解决，而且会对其它因素产生深远的影响。
有很多研究者认为，住房公积金应该是住房保障的重要内容，当前主要问题是防止“劫贫济富”，不能让住房公积金的好处都给了中高收入阶层，而应该偏重低收入者（世界银行，2006）。但也有不少研究者认为，住房公积金应该定位为服务所谓“夹心层”，本身不是住房保障体系的内容，同时对把住房公积金的收益用于住房保障提出质疑（乔依德，2007）。
住房公积金目标客户模糊的根本原因就在于住房公积金政策的核心定位是住房金融还是住房保障不够清楚。如果住房公积金的核心定位是住房金融，那么其目标群体主要应是中等和中高收入群体，这类群体为主能降低住房公积金的运营风险，但住房问题主要存在于广大中、低收入职工，这种定位对于解决民生问题的贡献是有限的。如果住房公积金的核心定位是住房保障，那么其目标群体主要应是中低收入群体，这就会存在住房公积金缴存不足和运营风险过大的问题，现行的无住房补贴的住房公积金运营机制与目标定位存在矛盾。如果目标定位不明确，现有的“低贷低存”原则加上“低息和免税”等优惠措施的实施绩效就难以评价（陈杰，2007）。
由于目前住房公积金政策目标不够明确，出现了住房公积金增值收益分配的问题。根据《住房公积金管理条例》，住房公积金属于个人所有，住房公积金所服务的目标群体应当是缴纳住房公积金的职工。那么，住房公积金增值收益用于廉租房建设在理论上存在相当的难度。如果不及时把住房公积金的定位和主要服务对象弄清楚，那么对其未来发展方向乃至是否有必要独立存在都会形成很大挑战。
